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我國的民族政策及其法制保障
发布时间:2020-04-02     作者:   点击量:256   分享到:
我國的民族政策及其法制保障
馬啟智

  我國是一個統一的多民族國家。根據2010年全國人口普查統計,我國現有的56個民族中,漢族人口最多,占全國總人口的91.51%,其他55個民族人口相對較少,合計1.1379億,占全國總人口的8.49%。我國各民族歷史悠久,都對國家統一和中華民族燦爛文化作出了重要貢獻。新中國成立后,黨和國家根據我國多民族的國情,結合革命年代黨關于民族工作和民族政策的積極探索和實踐經驗,制定實施了一系列符合我國國情和民族工作實際的民族政策和民族法律法規,走出了一條具有中國特色的各民族共同團結奮斗,共同繁榮發展的康莊大道,在解決我們自身民族問題的同時,也為世界范圍內民族問題的解決提供了一條成功經驗。

  一、 我國的民族政策

  為了促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展,建國以來,黨和國家制定了一系列行之有效的民族工作方針和政策,概括起來,主要包括十個方面:

  (一)民族平等和民族團結政策

  1.民族平等,是黨的民族政策的基石,包括三層含義:一是各民族不論人口多少,歷史長短,居住地域大小,經濟發展程度如何,語言文字、宗教信仰和風俗習慣是否相同,政治地位一律平等;二是各民族不僅在政治、法律上平等,而且在經濟、文化、社會生活等所有領域平等;三是各民族公民在法律面前一律平等,享有相同的權利,承擔相同的義務。對民族平等,憲法、民族區域自治法和有關法律法規,都有明確規定。

  2.民族團結,是國家處理民族問題的根本原則,也是我國民族政策的核心內容。我們的民族團結,既包括漢族和少數民族之間的團結,也包括各少數民族之間的團結,以及同一少數民族內部成員之間的團結。建國初期,黨和政府采取了一系列重大舉措,有力地實現和維護了各民族大團結。起臨時憲法作用的《共同綱領》,明確把實行民族區域自治作為解決民族問題的基本政策,從根本上保証了各少數民族當家做主和自主管理本民族內部事務的權利。為了盡快消除歷史上形成的民族隔閡,中央人民政府先后派出西南、西北、中南、東北內蒙古4個訪問團,中央和地方派出大批民族工作隊、民族貿易隊、醫療衛生隊等,到民族地區慰問,宣傳黨的民族政策,為少數民族做好事,解決他們生活上的困難,受到各族人民的歡迎。中央人民政府還組織了由邊疆少數民族各方面人士組成的參觀團、國慶觀禮團,參加國慶活動,到內地參觀,進一步增強了他們的愛國意識,激發了他們的愛國熱情。1951年5月,中央人民政府政務院專門發出了《關于處理帶有歧視或侮辱少數民族性質的稱謂、地名、碑碣、匾聯的指示》,有效地消除了民族歧視的痕跡,促進了民族團結。1956年至1964年,根據毛澤東同志的指示,全國人大民族委員和中央民族事務委員會共同組織實施了對少數民族社會、歷史和語言狀況的大調查,促進了各民族間的相互了解和信任。1952年和1956年,黨和國家兩次大規模檢查民族政策執行情況,2009年又進行了一次大規模、高規格的民族政策執行情況大檢查,在全國范圍內深入進行民族政策教育,及時糾正民族團結工作上的偏差,使各族干部群眾普遍受到了馬克思主義民族觀教育。十六大以來,民族團結教育納入了公民道德教育和社會主義精神文明建設全過程。2008年4月,國務院專門下發了《關于嚴格執行黨和國家民族政策有關問題的通知》,對嚴格執行黨的民族政策,維護民族團結,提出了明確要求。2009年8月,中央決定在全國深入開展民族團結教育宣傳活動,中辦、國辦聯合下發了關于深入開展民族團結教育活動的意見。9月,在黨的十七屆四中全會上,胡錦濤同志發表重要講話,明確要求著眼于黨和人民事業發展,始終把加強民族團結作為重大政治任務抓緊抓實抓好。國家特別重視在青少年中進行民族團結教育,要求民族團結教育進學校、進課堂、進教材。2008年,國家頒布了《學校民族團結教育指導綱要(試行)》。2009年,將民族團結教育納入全國小學階段考查和中考、高考及中等職業教育畢業考試范疇。2010年7月,中宣部、統戰部、國家民委聯合下發了《關于進一步開展民族團結進步創建活動的意見》,有力推動了創建活動在全社會的廣泛開展。

  國家還深入開展各種形式的民族團結進步創建和表彰活動。1982年,國家民委倡議開展民族團結模范集體和模范個人表彰活動,到1988年,全國已有26個省區市召開了民族團結表彰大會。1988年4月,國務院召開了第一次全國民族團結進步表彰大會。2005年,民族團結進步表彰活動被正式確定為國家的一項法定活動,這在世界上獨一無二。從1988年到2009年,國務院先后召開了5次全國民族團結進步表彰大會,共表彰民族團結進步模范6481個(模范集體3213個、模范個人3268名),在全社會影響廣泛。各省區市以及許多自治州、自治縣和少數民族散居的地市縣也采取“民族團結宣傳教育月”、定期或不定期召開不同層次的表彰大會等形式,相繼開展了一系列民族團結進步創建活動,如新疆維吾爾自治區將每年5月、內蒙古自治區和吉林省延邊朝鮮族自治州將每年9月、貴州省黔東南苗族侗族自治州將每年7月定為“民族團結月”,表彰獎勵了一大批民族團結進步模范集體和模范個人。

  (二)民族區域自治政策

  所謂民族區域自治,就是在國家統一領導下,各少數民族聚居的地方設立自治機關,行使自治權,實行區域自治。在紀念中國共產黨成立90周年重要講話中,胡錦濤同志強調指出:人民代表大會制度是我國的根本政治制度,中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度構成我國的基本政治制度。這是繼十五大、十七大報告后,在黨的政治綱領中,再一次明確了民族區域自治制度在國家政體中的地位。

  早在民主革命時期,黨就曾在革命根據地建立過少數民族自治政府。例如,1936年10月,紅軍西征到達回民聚居區——豫海縣西部和海原縣東部地區(現均屬寧夏回族自治區同心縣和海原縣管轄)時,曾建立過“豫海縣回民自治政府”,僱農出身的共產黨員馬和福任自治政府主席,當地回民李德才任副主席。這是少數民族建立革命自治政府最早的一次嘗試。抗日戰爭時期,1941年5月,陜甘寧邊區政府頒布了《陜甘寧邊區施政綱領》,其第17條規定:“依據民族平等原則,實行蒙回民族與漢族在政治經濟文化上的平等權利,建立蒙回民族的自治區,尊重蒙回民族的宗教信仰與風俗習慣。”根據這個規定,1942年,陜甘寧邊區政府正式劃定定邊縣的四、五區和城關鎮的兩個村為回民自治鄉。同年9月,將隴東曲子縣的三岔鎮劃為回民自治區。后來,又將關中地區新正縣的一、九區、鹽池縣回六莊劃為回民自治區,在蒙古族人口有百余戶的城川建立了城川蒙民自治區。解放戰爭時期,1947年5月,在黨領導下,蒙古族人民與其他各族人民一起,在蒙古族地區建立了中國第一個省級少數民族自治地方——內蒙古自治區,標志著黨的民族區域自治政策開始正式實施。建國后,國家全面推行民族區域自治。1955年10月,新疆維吾爾自治區成立;1958年3月,廣西壯族自治區成立;1958年10月,寧夏回族自治區成立;1965年9月,西藏自治區成立。2003年10月25日,經國務院批準,四川北川羌族自治縣成立。目前,全國共建有155個民族自治地方,其中5個自治區、30個自治州、120個自治縣(旗)。在55個少數民族中,有44個建立了自治地方,實行區域自治的少數民族人口占少數民族總人口的71%,民族自治地方的面積占全國國土總面積的64%左右。我國建立民族自治地方的任務基本完成。

  鑒于我國的一些少數民族聚居地域較小、人口較少且分散,不適合建立自治地方,憲法規定通過設立民族鄉的辦法,使這些少數民族也能行使當家作主、管理本民族內部事務的權利。作為我國民族區域自治制度的重要補充形式,截至2009年底,國家在相當于鄉的少數民族聚居的地方,共建立了1098個民族鄉。11個因人口較少且聚居區域較小而沒有實行區域自治的少數民族中,除高山族和京族外,有9個建有民族鄉。

  (三)培養和使用民族干部政策

  黨和國家歷來高度重視少數民族干部的培養選拔工作。新中國成立之初,毛澤東同志就精辟地指出:“要徹底解決民族問題,完全孤立民族反動派,沒有大批從少數民族出身的共產主義干部,是不可能的”。1981年8月,鄧小平同志在新疆視察工作時指出:干部問題具有極端重要性,少數民族地區工作能不能搞好,關鍵是干部問題。在2005年5月召開的中央民族工作會議暨國務院第四次全國民族團結進步表彰大會上,胡錦濤同志更是明確指出:培養、選拔、使用少數民族干部是一件關系全局、具有戰略意義的大事,是一件管根本、管長遠的大事。在國家重視下,民族干部政策得到全面貫徹落實,這主要體現在四個方面:一是努力擴大少數民族干部數量;二是努力提高少數民族干部素質;三是注意改善少數民族干部隊伍結構;四是充分信任、放手使用少數民族干部。我們黨從成立那天起,就十分重視民族干部工作,黨的一大代表鄧恩銘,就是水族。從那時起到現在,許許多多的少數民族干部,為新中國的建立和建設,貢獻出了自己畢生的心血。遠的不說,在1955年解放軍第一次受銜的共和國開國將帥中,有36位是少數民族,其中1位大將(粟裕,侗族)、2位上將(韋國清,壯族;烏蘭夫,蒙古族)、9位中將、24位少將是少數民族。這36位少數民族將軍中,粟裕、烏蘭夫、韋國清、廖漢生(土家族)、賽福鼎·艾則孜(維吾爾族)、阿沛·阿旺晉美(藏族),都曾經擔任過全國人大常委會的副委員長。在國家的高度重視下,少數民族干部隊伍不斷發展壯大,已經從1950年的1萬多人增加到了目前的299.4多萬人,占全國干部總數的7.6%左右。在全國公務員隊伍中,少數民族占9.6%,其中縣處級以上的少數民族干部占同級干部總數的7.7%。目前,我國155個民族自治地方的人大常委會中,都有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任,自治區主席、自治州州長、自治縣縣長全部由實行區域自治的民族的公民擔任。一些優秀的少數民族干部還被選拔到中央和國家機關擔任領導職務,如第十七屆中央委員會委員中,少數民族有16名,在中央候補委員中,少數民族有24名;本屆全國人大常委會的13位副委員長中,少數民族有2名;在國務院,9位現任副總理、國務委員中,少數民族有2名;在全國政協25位現任副主席中,少數民族有5名。

  (四)加快少數民族和民族地區經濟社會發展政策 

  堅持各民族共同繁榮發展,是我國民族政策的根本立場。憲法規定:“國家盡一切努力,促進全國各民族的共同繁榮。”民族區域自治法進一步把支持和幫助民族地區加快發展,規定為上級國家機關的法律義務。國家支持少數民族和民族地區加快經濟社會發展的政策措施,主要包括八個方面:(1)在扶貧資金、建設項目上向民族地區傾斜;(2)設立專項資金。比如,1951年設立少數民族發展教育補助費,1955年設立民族地區補助費,1964年設立民族自治地方機動金,1977年設立邊境建設事業補助費,1980年設立支援經濟不發達地區發展資金,1992年設立少數民族發展資金,等等;(3)組織發達省市對民族地區開展對口支援和經濟技術協作。1979年,國家確定北京支援內蒙古、河北支援貴州、江蘇支援廣西和新疆、山東支援青海、上海支援雲南和寧夏、全國支援西藏。1996年,國務院確定15個東部發達省市對口幫扶西部11個省(區、市),同時動員中央各部門對口幫扶貧困地區。為促進西藏發展,中央先后五次召開西藏工作座談會,按照“分片負責、對口支援、定期輪換”的辦法,加大對口支援力度。據統計,1994年以來,國家先后安排60多個中央國家機關、全國18個省(市)和17個中央企業對口支援西藏。為了加快西藏、新疆等民族地區發展,2010年1月,中央召開了第五次西藏工作座談會,3月,召開了全國對口支援新疆工作會議,5月,召開了新疆工作座談會,2011年5月27日至29日,召開了第二次全國對口支援新疆工作會議,就對口支援工作提出了新要求;(4)實行稅收優惠政策。比如,在西藏,國家長期實行“稅制一致、適當變通”的稅收政策,在新疆,率先進行資源稅改革,從2010年6月1日起,對新疆的石油和天然氣資源稅實行從價計征,稅率都是5%,僅此一項,給新疆每年增加財政收入上百億;(5)實行金融優惠政策。如優惠貸款利率、利差補貼等;(6)對人口較少民族的發展重點扶持。對人口較少民族,按照國家扶持、省(區)負總責、縣抓落實、整村推進的原則,加大扶持力度和資金投入,並組織沿海發達地區和大中城市、大型企業對口幫扶;(7)制定並實施專項規劃。如制定並實施西部大開發戰略,與十二五規劃相配套,制定了扶持人口較少民族發展規劃(2011-2015)、興邊富民行動規劃(2011-2015),少數民族事業發展十二五規劃正在編制之中;(8)因地制宜,扶持民族地區發展。近兩年,國家制定出台了西部大開發新十年指導意見,以及支持西藏及四川雲南甘肅青海四省藏區和新疆、廣西、寧夏、內蒙古發展的一系列政策措施。2011年6月1日,國務院又出台了《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》。9月30日,出台了《關于支持喀什霍爾果斯經濟開發區建設的若干意見》,推出10項扶持政策,包括中央財政每年將給予經濟開發區一定數額的補助,在經濟開發區內設立海關特殊監管區等。

  (五)發展少數民族教育政策

  在憲法、民族區域自治法、義務教育法中,都明確規定了支持和幫助少數民族發展教育的條款;在中央和地方各級政府教育行政部門中專門設立了民族教育行政管理機構,負責貫徹執行國家的民族教育方針政策,研究處理特殊問題,比如教育部就設有民族教育司,國家民委設有科技教育司;在中央和地方設置民族教育專項補助經費,以解決民族教育中因民族、地域特點在經費開支上的需要。建國以來特別是改革開放以來,民族地區在基礎教育、職業教育、高等教育以及師資培養、“雙語”教學和民族團結教育等各方面得到了前所未有的發展。少數民族群眾的整體文化素質明顯提高。2000年第五次全國人口普查表明,朝鮮、滿、蒙古、哈薩克等14個少數民族的受教育年限高于全國平均水平。目前,55個少數民族都有自己的大學生,維吾爾、回、朝鮮、納西等十幾個少數民族每萬人平均擁有的大學生人數,已經超過全國平均水平。

  (六)發展和繁榮民族文化政策

  憲法規定,國家根據少數民族的特點和需要,幫助少數民族加快各項文化事業的發展。國家通過各種政策措施,尊重和保護少數民族文化,支持少數民族文化的傳承、發展和創新,鼓勵各民族加強文化交流,繁榮發展少數民族文化事業。例如,國家用法規的形式規定每四年舉辦一次全國少數民族文藝會演,已舉辦三屆;每五年舉辦一次全國少數民族傳統體育運動會,已舉辦八屆。唱響大江南北的《愛我中華》,就是1991年召開的第四屆全國民運會的會歌,以后歷屆民運會都沿用了這首會歌。2011年9月10日至19日,第九屆全國少數民族傳統體育運動會在貴州省貴陽市舉辦,全國各省、直轄市、自治區,以及新疆生產建設兵團、解放軍共34個代表團參加了這次盛會。同時,國家還定期舉辦少數民族題材電影、電視、文學“駿馬獎”評選,開展各種類型的少數民族歌舞比賽,在中央電視台春節聯歡晚會等推出少數民族文藝節目,推動了少數民族文化藝術精品的創作和各民族文化的交流。

  (七)保障各民族使用發展語言文字政策

  語言文字平等,是民族平等的一項重要內容和一個重要標志。尊重少數民族的語言文字,這是黨和國家的一貫政策。從1949年的《共同綱領》到新中國歷次憲法,都有明文規定。民族區域自治法重申了憲法“各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由”這一原則,規定:民族自治地方的自治機關在執行公務的時候,依照本民族自治地方自治條例的規定,使用當地通用的一種或者幾種語言文字;同時使用幾種通用的語言文字執行職務的,可以以實行區域自治的民族語言文字為主。除此之外,我國還在人民法院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法、全國人民代表大會選舉法、全國人民代表大會和地方各級人民代表大會組織法、義務教育法、掃盲條例等法律、法規中,以及民族自治地方的自治條例中,對民族語言文字的使用和發展作出了明確規定,有些自治區和多民族省以及自治州和自治縣,還制定了民族語言文字使用和管理的專項條例或工作條例。

  在我國,少數民族語言文字無論在司法、行政、教育、新聞出版、廣播影視、綱絡電信等領域,還是在國家政治生活和社會生活中,都得到廣泛使用。在國家政治生活中,每次黨的全國代表大會、每年的“兩會”等,都提供蒙古、藏、維吾爾、哈薩克、朝鮮、彝、壯等7種民族語言文字的文件和同聲傳譯。我國的人民幣主幣,除使用漢字外,還同時使用了蒙古、藏、維吾爾、壯四種少數民族文字。目前,我國55個少數民族,共有80多種語言。除回、滿通用漢語外,其他53個少數民族都有本民族語言,全國約6000萬少數民族使用本民族語言;有22個民族使用28種文字,約3000萬人使用本民族文字。

  (八)尊重少數民族風俗習慣方面的政策

  民族風俗習慣,是一個民族在長期歷史發展過程中,在一定的自然環境和社會環境中相沿積久而形成的生活方式,它表現在生產、禁忌、居住、飲食、服飾、婚姻、喪葬、生育、節日、慶典、娛樂、禮儀等許多方面,在不同程度上反映了一個民族的歷史傳統、心理感情以及道德準則、宗教觀念等。憲法規定:各民族“都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由。”對少數民族風俗習慣,國家給予充分尊重和切實保障。如,為了保障穆斯林的清真飲食習慣,北京、江蘇、新疆等16個省(區、市)以及廣州、昆明、成都等多個中心城市,都有專門立法,保障清真食品的供應和管理,其他地方在綜合性的法規中,也對清真食品管理進行了規范。為了保障少數民族歡度本民族節日的權利,法律規定民族自治地方人民政府可以按照有關少數民族的習慣制定放假辦法;少數民族職工參加本民族重大節日活動,可以按照國家有關規定放假,並照發工資。風俗習慣在民族交往中十分敏感,一個民族往往會把其他民族對本民族風俗習慣的態度看作是對自己民族的態度。為了防止發生侵犯少數民族風俗習慣的問題,國家法律法規對新聞、出版、文藝、學術研究等有關單位和從業人員提出明確要求。刑法專門設有“非法侵犯少數民族風俗習慣罪”,規定:“國家機關工作人員非法剝奪公民的宗教信仰自由和侵犯少數民族風俗習慣,情節嚴重的,處二年以下有期徒刑或者拘役。”

  (九)尊重少數民族宗教信仰自由政策

  尊重和保護公民的宗教信仰自由,是黨和國家處理宗教問題的一項長期的基本政策。憲法第36條規定:“中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”為了貫徹憲法原則,國務院頒布了《宗教事務條例》。在我們國家,少數民族信教群眾的正常宗教活動都受法律保護,宗教活動場所分布各地,基本能滿足信教群眾宗教生活需要。此外,國家還幫助宗教團體建立宗教院校(比如,中國伊斯蘭教協會創辦的中國伊斯蘭教經學院,中國佛教協會創辦的中國佛學院、中國藏語系高級佛學院,各省市區建立的經學院、佛學院、神學院),培養少數民族宗教教職人員,並對少數民族地區部分宗教活動場所維修給予資助,對生活困難的少數民族宗教界人士給予補貼。這里以伊斯蘭教為例,2011年兩會期間,全國政協委員、中國伊斯蘭教協會會長陳廣元大阿訇在接受記者采訪時表示,目前,我國的穆斯林總數已經達到2300多萬,全國有4萬多所清真寺,5萬多名阿訇和教職人員,11所伊斯蘭教經學院,縣級以上伊斯蘭教協會組織有430多個。在大家的印象中,西藏是一個藏傳佛教盛行的地區,有的人甚至認為藏族全民信仰藏傳佛教,但就是在西藏,信仰伊斯蘭教的藏族有5000多人,當地人稱他們為“藏回”,目前,西藏共有7座清真寺,有5座在拉薩,其余兩座分別位于昌都和日喀則。就整個西藏來說,穆斯林總數有10萬多人。這就告訴了我們一個基本常識,就是回族和穆斯林是兩個概念,也就是穆斯林是所有信封伊斯蘭教的人的統稱。

  (十)同少數民族上層愛國人士建立統一戰線政策

  黨領導下的多黨合作與政治協商制度是我國的一項基本政治制度。少數民族愛國人士通過政治協商會議參政議政。

  總體來講,我國的民族政策,是著眼于國家整體利益和各民族共同利益,基于我國基本國情制定的。實踐証明,我國的民族政策是成功的,經受住了各個時期各個方面的檢驗和考驗,在國際上獲得了廣泛認可。西藏“3.14”事件和新疆“7.5”事件后,國內外一些人認為與中國的民族政策有關,這種看法是不對的,這一點可以從兩個方面來理解:一方面,我國少數民族人口眾多,有1.1億,分布在全國各地,我們在全國實行統一的民族政策,但只有拉薩、烏魯木齊發生了打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件,而不是民族地區普遍發生,這說明民族政策與暴力事件無關;另一方面,達賴集團、東突分子圖謀分裂國家、制造民族分裂的活動也不是始于今日,拿東突來講,早在1933年,東突分子就扯起了東突厥伊斯蘭共和國的旗幟,此后分裂活動一直沒有停止,並且制造了一系列的暴力甚至恐怖事件,這和當前的民族政策毫無關系。其實,全國各地每年都會發生多起群體性事件,但只要這樣的事件發生在西藏、新疆,就往往被一些國內外的敵對分子所利用,將其指引到我國的民族關系、民族政策上。這顯然是別有用心的。實事求是講,在實際工作中,在個別基層,也確實存在民族政策和民族法律法規貫徹落實不到位、工作方法簡單、工作方式粗暴,對群眾的合理訴求麻木冷漠等現象;在維護藏區穩定和加強反恐怖工作中,有少數單位違反民族政策,有的機場在安檢中以民族作為劃分對象,有的出租車、賓館、商店等對少數民族群眾拒載、拒住、拒賣。這些做法,傷害了少數民族群眾感情,引起少數民族群眾不滿。這些問題雖然是少數,但是如果任其發展,將嚴重損害民族團結,影響社會穩定,必須引起高度重視,堅決予以糾正。為此,國辦及時下發了《關于嚴格執行黨和國家民族政策有關問題的通知》(國辦發〔2008〕33號),要求地方各級人民政府和政府各部門要切實貫徹落實民族平等政策,嚴格執行有關法律法規。對違反有關法律法規的,要堅決予以糾正,依法嚴肅處理,情節嚴重的,要依法追究刑事責任。事實上,絕大多數少數民族群眾還是思穩定、愛團結、謀發展、求進步的。在民族地區,只要我們帶著感情去工作,就沒有做不好的事。正如胡錦濤同志“七一”講話所講的:“只有我們把群眾當親人,群眾才能把我們當親人”。可以肯定地講,我們絕不會因為某一個時間、某一個地方發生了暴力恐怖事件,就懷疑多年來行之有效的民族政策,相反,我國的民族政策是一個開放的體系,在堅持政策原則的同時,隨著實踐的新發展、形勢的新變化、人民的新期待,一些具體政策也會與時俱進。

  二、新中國的民族法制體系建設

  把民族工作納入法制化、規范化軌道,是貫徹依法治國方略和實施依法行政的重要內容,也是我們黨解決民族問題長期實踐的重要經驗。為了切實維護和發展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系,維護全國各民族的大團結,不斷推動和強化“中華民族多元一體格局”,新中國成立以來,黨和國家始終高度重視民族法制建設。經過建國60余年的努力,目前,具有中國特色的民族法律法規體系已經基本形成,為黨和國家民族工作大政方針的貫徹落實提供了有力的法制保障。

  (一)   中國特色民族法律法規體系的主要內容極其重要意義

  關于民族法律法規體系建設,中央有明確要求。1992年1月,在第一次中央民族工作會議上,江澤民同志就明確指出:“我們必須建立和健全同實施《民族區域自治法》配套的法規體系和監督機制,……到本世紀末,要形成比較完備的社會主義民族法規體系和監督機制”。2005年5月,在第三次中央民族工作會議上,胡錦濤同志再次強調指出:“要抓緊制定配套的法律法規、具體措施和辦法,制定或修訂自治條例和單行條例,逐步建立比較完備的具有中國特色的民族法律法規體系。”建國60多年來特別是改革開放30多年來,隨著時代進步,中國特色民族法律法規體系建設也從初步建立到基本形成,取得了重大成就。目前,我國已基本形成以憲法關于民族區域自治的規定為核心,以民族區域自治法為主干,以國務院及其職能部門制定的關于民族區域自治的行政法規和部門規章以及民族自治地方制定的自治條例和單行條例,自治區和轄有民族自治地方的省(市)制定的地方性法規為主要內容的中國特色民族法律法規體系。中國特色民族法律法規體系,是把民族工作納入法制化、規范化軌道的必由之路,是貫徹依法治國方略和實施依法行政的重要內容,也是民族工作長期實踐的重要經驗總結,為豐富和完善中國特色社會主義法律體系,加快少數民族和民族地區經濟社會發展,維護社會穩定,鞏固和加強平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系,促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展,提供了重要保障。

  (二)   中國特色民族法律法規體系的基本特征

  中國特色民族法律法規體系,具有鮮明的中國特色,在體現憲法精神,維護國家法制統一的前提下,這個體系具有以下幾個基本特征:一是具有鮮明的民族特色。我國民族眾多,各民族的歷史文化差別很大,發展程度不一,個性特點明顯。這一點,從中國特色民族法律法規體系的框架和主要內容上,從中國特色民族法律法規調整的法律關系以及調整手段上,都是顯而易見的;二是具有特殊的復雜性。中國特色民族法律法規要規范調整的社會范疇十分復雜,比如,主體民族與非主體民族的關系、民族地區與周邊地區及周邊國家的關系、民族傳統文化與現代文明的關系、落后的經濟社會發展情況與社會主義市場經濟體制的關系、脫貧致富與全面建設小康社會的關系,等等,都具有極強的民族地區特點,要調整好規范好這些范疇,本身就是一項復雜的系統工程;三是具有很強的綜合性。中國特色民族法律法規體系的內容包羅萬象,涉及少數民族和民族地區政治、經濟、社會以及文化生活的方方面面,就整個民族法律法規體系來講,綜合性很強;四是具有發展完善過程的長期性。中國特色民族法律法規體系建設是一個長期的、開放的、與時俱進的過程,不會一蹴而就,也不會停滯不前,相反,在建設中國特色社會主義事業偉大征程中,隨著時間的推移,隨著社會的新進步、經濟的新發展、少數民族和民族地的新期待,這個體系也會與時俱進地不斷發展和完善,從而在不斷鞏固和加強我國各民族共同團結奮斗,共同繁榮發展的同時,也為世界范圍內民族問題的解決提供一種成功的中國經驗。

  (三)   進一步發展和完善中國特色民族法律法規體系

  改革開放是中華民族發展史上的偉大變革,同樣也給少數民族和民族地區帶來了深刻變化,也出現了許多新情況和新問題。就中國特色民族法律法規體系而言,也面臨著許多新挑戰和新任務。在2011年3月召開的十一屆全國人大四次會議上,吳邦國委員長代表全國人大常委會所作的工作報告中提出:“在新的起點上進一步加強和改進立法工作,不斷完善中國特色社會主義法律體系。”這很重要,也很有必要。就中國特色民族法律法規體系建設而言,今后工作中,我們要站在新的歷史起點上,一方面狠抓中國特色民族法律法規體系的完善,深入推進科學立法、民主立法,推動中國特色民族法律法規體系不斷發展完善,尤其要抓緊民族區域自治法的配套法規建設;一方面要充分發揮各級人大的監督職能,狠抓民族法律法規的貫徹實施,確保民族法律法規的各項規定能夠真正落到實處。同時,要進一步維護憲法和法律權威,切實保障憲法和法律在民族地區的有效實施,增強各族群眾的法律意識和法治觀念,真正做到依法治國,有法必依、執法必嚴、違法必究。作為人大民族工作部門,第一,要督促國務院有關部門按照民族區域自治法和國務院若干規定要求,盡快制定實施民族區域自治法配套規章或具體措施辦法,重點要在財政轉移支付、資源開發補償、生態環境保護補償、配套資金減免、民族干部培養使用等方面要有所突破。這幾個問題,是難點,也是重點,需要繼續督促國務院有關部門加強研究,盡快提出含金量高、操作性強的辦法措施。第二,要督促和推動尚未制定實施民族區域自治法行政規章、措施辦法和地方性法規的有關省區市,盡快制定這方面的地方性法規。第三,要督促和推動已經制定但需要修改的民族自治地方,在堅持國家大政方針和憲法、民族區域自治法及國務院若干規定精神的前提下,立足當地發展實際,突出地方特色,及時做好自治條例和單行條例的修改工作。在修改工作中,要善于根據形勢變化,用足用活用好法律賦予民族自治地方的變通權,為當地發展提供寬松、有序的發展環境,同時,要堅決避免過去那種許多自治地方的自治條例和單行條例如出一轍、比較籠統、過于原則,不少條文只是簡單重復、照搬憲法和民族區域自治法條款,結合當地實際不夠的現象。第四,要督促和推動尚未制定自治條例的5個自治區、5個自治州和8個自治縣,依據憲法和民族區域自治法的原則,結合本地特點,早日制定實施自治條例。

  (四)   充分發揮全國人大民委在民族立法工作的職能和作用

  作為全國人大專門委員會之一,除調研外,全國人大民委還承擔著民族工作領域的立法與監督任務,這也是我們常說的人大民族工作的三大任務。就立法工作來講,民族委員會目前沒有專門的立法任務,在這種情況下,認真做好法律草案的審議工作,就顯得尤為重要。要履行好審議方面的職能,就需要把主要精力放在法律草案的研究上,特別是要做好法律草案中涉及民族問題的條款的研究,對法律草案中涉及民族問題的條款是否符合民族地區實際,草案相關條款是否成熟,要認真研究,提出明確意見。另一方面,如果交給民族委員會研究的法律草案中沒有涉及民族問題的條款,而民族工作相關問題又確實需要在法律草案中以專門條款的形式加以規范的,民族委員會也要堅持從民族地區實際出發,力爭寫進有關民族問題的專門條款。這項工作做好了,就是立法工作做出了成績。同時,民族委員會還要把審查民族方面的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例,作為立法工作的重要任務來對待,積極認真地提出我們的意見和建議。

  (五)   必須處理好政策與法律法規的關系

  民族工作的實踐充分証明,民族法制越完備,越有利于民族地區又好又快發展;民族法制越完備,越有利于民族地區和諧穩定;民族法制越完備,越有利于保障各族群眾的合法權益;民族法制越完備,越有利于實現社會的長治久安。在具體工作中,必須處理好政策與法律法規的關系。民族政策和民族法律法規,都是解決民族問題的行為規范,民族政策有時也以法律法規的形式表現出來,而幾乎所有的民族法律法規都表達了一定的民族政策要求,這是我國民族法制建設的一大特色。另一方面,在法制建設中,把多年來行之有效的政策通過法律的形式固定下來,是我國立法工作的一個重要手段和一條成功經驗。做好新時期的民族法制建設,必須妥善處理好政策與法制的關系,善于將黨的政策、黨關于民族工作的大政方針納入法制化軌道,轉化為國家意志,轉化為各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的動力。今后工作中,我們要站在新的歷史起點上,一方面深入推進科學立法、民主立法,推動中國特色民族法律法規體系不斷發展完善;一方面要帶有感情地抓好民族法律法規的貫徹實施,確保法律法規的各項規定能夠真正落到實處。

  (作者:全國人大民族委員會主任委員)